Nástroje správy území

Docházela mi už trpělivost, protože jsem potřeboval začít s rozebíráním motoru, a tak jsem načmáral tohle, a vybafl jsem: „To je bedna. Beránek, kterého chceš, je vevnitř.“

(Antoine de Saint-Exupéry, 1943)¹

Při vytváření vystavěného prostředí jsme na tom podobně jako Malý princ: všechny nástroje, které k tomu potřebujeme, máme ukryty uvnitř bedničky. Nevíme jistě, jaké nástroje bednička skrývá, nevíme ani, jestli je dokážeme správně používat. Bohužel nám je do bedničky nenachystal geniální autor a nepomůže nám ani neomezená fantazie Malého prince. V minulém čísle Materiálů pro stavbu jsme se zabývali tématem hodnocení kvality vystavěného prostředí.² Nyní se pokusíme nahlédnout do „bedničky“ nástrojů, které máme pro vytváření kvalitního prostředí k dispozici.

Nástroje správy území jsou dány legislativním rámcem naší země. Dílem byly zvykově převzaty z předchozích legislativních úprav, dílem jsou důsledkem našeho specifického nastavení veřejné správy a dílem byly vytvořeny v průběhu kontinuální novelizace stavebního práva.³ Když si naše veřejná správa při poslední rekodifikaci stavebního práva vytkla za cíl zrychlit a zefektivnit procesy správy území, nedisponovala analýzou nástrojů, které při správě území využívá. První významná kolize nastala už při snaze řešit problém duálního systému veřejné správy: státní správa se nedokázala shodnout s územními samosprávami na rozdělení kompetencí a zodpovědností při vedení správních procesů a navržená konstrukce státních stavebních úřadů havarovala už během přípravy paragrafového znění nového stavebního zákona.⁴ Kvalita výkonu veřejné správy a její důsledky v podobě vystavěného prostředí však přímo závisí na nástrojích, které máme při správě území k dispozici.

Základním rámcem správy území (kromě již uvedeného dělení kompetencí v duálním systému veřejné správy) je správní členění území. V poslední době je stále častěji zmiňován fenomén rozdělení území naší země na zhruba 6250 samosprávných obcí. Podívejme se na něj podrobněji: podle dat OECD⁵ jsme skutečně zemí s nejfragmentovanější správou území (graf 1). Našimi nejbližšími „sousedy“ v tabulce jsou Slovensko, se kterým sdílíme tradici bývalého Československa, a Francie, která se však od nás odlišuje důsledně centristickým pojetím správy s přísným rozdělením kompetencí. Dále následují Maďarsko a Švýcarsko. V porovnání se tedy nacházíme v krajní poloze nejfragmentovanější země, na druhou stranu není možné říct, že by to byla poloha extrémní.

Průměrná obec ČR má statistickou velikost necelých 1700 obyvatel. To má samozřejmě důsledek v početním zastoupení obcí v jednotlivých kategoriích podle velikosti. Přesně podle očekávání máme nejvyšší zastoupení obcí o velikosti do 2000 obyvatel, a zároveň nejmenší počet obcí nad 20 000 obyvatel (graf 2). Pro větší názornost trendů je tentýž graf zúžen na výběr 12 zemí, které jsou nám v porovnání nejblíže, doplněný průměrem 35 zemí OECD (graf 3). Z grafu je patrné, jak se s rostoucí průměrnou velikostí obce lineárně mění procentuální zastoupení obcí v kategoriích podle jejich velikosti.

Je snadné odvodit, že dvoutisícová obec má při správě svěřeného území výrazně jiné možnosti
než padesátitisícové statutární město nebo statisícová metropole. Český legislativní rámec ale tuto diferenci nerozlišuje. Snaží se nastavit správu území jednotně podle nejběžnější velikosti územně samosprávného celku. Duální systém sice fragmentaci územního členění částečně koriguje, a to prostřednictvím úřadů obcí s rozšířenou působností (ORP). Těm svěřuje správu území „v přenesené působnosti státní správy“. Jenomže nastavený systém nefunguje dobře. Jednotlivé obce mají za úkol samostatně plánovat rozvoj svěřeného území, přičemž dokumentaci jim pořizuje, vykládá a rozhoduje podle ní státní správa v přenesené působnosti na úřadu ORP. Strategické a územní plánování je u nás velmi formální, protože samosprávy nemají svěřeny kompetence a nástroje, kterými by mohly své plány naplňovat. Nastavení jednotného systému nástrojů pro nejpočetněji zastoupené obce navíc poškozuje správu velkých měst. Systém úplně selhává v měřítku správy územních aglomerací, regionů a otevřené krajiny. To má vážné důsledky na ekonomiku správy území, multiplikovaně pak na hospodářství celé země.

Zájem o „ekonomický průmět“ veřejné správy do území je u nás teprve v počátcích. Ekonomika rozhodování v území je ve stavební legislativě nastavena jen velmi okrajově. Možným důvodem je silně centralizovaná daňová správa naší země s 99% podílem přerozdělováním veškerých daňových výnosů (graf 4). Podle dat OECD⁶ se u nás na subcentrální úrovni vrací do území 1 % všech vybraných daní, a to ve formě daně z nemovitosti. Zbývajících 99 % prostředků se přerozděluje prostřednictvím rozpočtového určení daní (RUD). V krajní poloze porovnání je tentokrát Estonsko (s 0,6 % subcentrálních daňových příjmů), my si držíme druhou pozici v poměru přerozdělování daňových výnosů. Vidíme, že naši „sousedé“ s obdobným územním členěním, Slovensko, Maďarsko, Francie a Švýcarsko, lokálně vybírají a zpětně využívají v území násobně vyšší prostředky z daňových příjmů než my. Švýcarsko se nachází v právě opačné poloze porovnání evropských zemí OECD s podílem více než 40 % subcentrálních daní (25,6 % všech daňových příjmů se vybírá na zemské úrovni a 15,7 % lokálně). Švýcarsko má na rozdíl od nás ještě výhodu spolkového uspořádání, podobně jako některé další země se samostatnou regionální a lokální daňovou správou.

Stát na nové výstavbě vydělává stovky miliard korun na daních. Města a obce musí ale od státu získávat výrazně více peněz na potřebnou veřejnou infrastrukturu. Jinak je logické, že se nové výstavbě často brání.⁷ Kritizovaný RUD přerozděluje daňové výnosy plošně, rozvoj území ale plošně neprobíhá (ani by to nebylo ekonomicky možné a únosné). Prostředky získané z výnosů rozvoje tak nekryjí vyvolané náklady. Peníze se nevracejí zpět do území. Pokud chceme seriózně hledat příčiny bytové krize a ochabujícího stavebnictví v naší zemi, měli bychom směřovat pozornost právě sem. Chceme-li nastartovat motor rozvoje, měli bychom se pořádně podívat, jaké nástroje pro správu území jsme si vlastně nachystali „do bedničky“ pro Malého prince.

Máme tam:
– smíšený model veřejné správy, ve kterém si zatím nerozumí státní správa s územní samosprávou,
– fragmentovanou správu území s jednotným centralizovaným systémem formálních nástrojů, bez jeho další diferenciace podle měřítka, potřeb a způsobu využití,
– centrální systém přerozdělování daní, ve kterém se do území přímo vrací jen 1 % všech daňových výnosů (0,3 % HDP).

Ve všech uvedených ukazatelích se nacházíme v mezinárodním srovnání v okrajové poloze. Rekodifikace stavebního práva se pokusila řešit důsledky tohoto nastavení, bohužel ale nedisponovala dostatečnou analýzou a mezinárodním srovnáním, aby se mohla zaměřit na příčiny neefektivní správy. Pouze dílčím způsobem upravila a zpřesnila některé úřední postupy. V horizontu pěti let nás proto čeká další rekodifikace, tentokrát zaměřená na oblast územního plánování.⁸ Doufejme, že bude úspěšnější než ta předchozí, protože bez kvalitního a efektivního přístupu k plánování nebudeme mít ani kvalitní a rychlé povolování staveb, ani kvalitní a obytné vystavěné prostředí.

MARTIN KLODA
Ilustrace: archiv autora

Martin Kloda (* 1969)
autorizovaný architekt, člen pracovní skupiny pro legislativu ČKA, doktorand Ústavu urbanismu FA ČVUT s tématem výzkumu vlivu procesů veřejné správy na kvalitu vystavěného prostředí.

Článek vznikl na základě přednášky Dostupné nástroje správy území, uvedené na konferenci SVK Politiky architektury 2024 – Zájem obce, FA ČVUT 4. prosince 2024, podpořené výzkumným grantem SGS ČVUT Stavební kultura: kritéria kvality.

POZNÁMKY:
1 SAINT-EXUPÉRY, Antoine. Le Petit Prince. Přeložil R. PODANÝ. Praha: Albatros, 2022. ISBN 978-80-00-06648-6.
2 KLODA, M. Měřítka kvality stavební kultury. Materiály pro stavbu. Praha: Business Media One, roč. 31 (2025), č. 1, s. 3-5. ISSN 1213-0311.
3 Stavební zákon č. 183/2006 Sb. byl během 14 let účinnosti novelizován 28×, novelizace „nového“ stavebního zákona č. 283/2021 Sb. pokračuje se stejnou frekvencí, zatím poslední devátá novela nabyde účinnosti 1. 1. 2027.
4 „Nenaplnila se očekávání vkládaná v nový zákon a prohospodařila se reálná šance na skutečně nový systém plánování a povolování staveb,“ lituje předseda ČKA Jan Kasl. Dostupné z: https://www.cka.cz/svet-architektury/aktualne/novinky/cka-upozornuje-na-negativni-obrat-v-procesu-rekodifikace-stavebniho-prava. [citováno 2025-03-24].
5 OECD (2018). Subnational governments in OECD countries: Key data. Paříž: OECD, 2018. Grafické zpracování dat Martin Kloda.
6 OECD (2022). Taxing power of sub-central governments. Dostupné z: https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/topics/policy-sub-issues/fiscal-federalism-network/table_taxpower-2020.xlsx. [citováno 2025-03-24]. Grafické zpracování dat Martin Kloda.
7 SDRUŽENÍ PRO ARCHITEKTURU A ROZVOJ. 8 doporučení pro nové vedení Prahy. Jak podpořit stavební rozvoj a řešit problémy metropole. Dostupné z: https://arch-rozvoj.cz/pages.aspx?page=osm-doporuceni&jv=1. [citováno 2025-03-24].
8 MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ. Rekodifikace územního plánování. Dostupné z: https://mmr.gov.cz/cs/ministerstvo/stavebni-pravo/pracovni-skupiny/pracovni-skupina-pro-rekodifikaci-uzemniho-planova. [citováno 2025-03-24].

Publikováno v časopise Materiály pro stavbu č. 2/2025.