Nový stavební zákon

Dnem 1. 1. 2007 vstupuje v účinnost nová právní úprava územního plánování a stavebního řádu včetně nové právní úpravy vyvlastnění, která nahradí dosavadní zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) a soubor jeho prováděcích předpisů. Dochází tak k zásadní legislativní změně na daném úseku po třiceti letech působení starého a několikrát novelizovaného stavebního zákona.

Účelem tohoto článku je upozornit na některé zásadní změny a nové nástroje s tím, že podrobný rozbor dále uvedených nebo i neuvedených institutů stavebního zákona si zaslouží samostatnou pozornost a bude jistě předmětem dalších článků.

 

Novou právní úpravu představují tři zákony. Poslanecká sněmovna dne 14. 3. 2006 ve znění pozměňovacích návrhů Senátu přijala zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). V návaznosti na stavební zákon byl přijat zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), když k vetu prezidenta republiky přijala Poslanecká sněmovna dne 25. 4. 2006 usnesení č. 185/2006 Sb., kterým setrvala

na znění tohoto zákona. Součástí nových legislativních úprav na úseku územního plánování, stavebního řádu a vyvlastnění je také zákon č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících

Soubor nových právních předpisů přináší řadu nových nástrojů, ať už na úseku územního plánování nebo stavebního řádu, a stanoví nové procesní postupy a nové zásady činnosti orgánů územního plánování a stavebních úřadů. Z hlediska požadavků a potřeb všech uživatelů nového stavebního zákona, zejména účastníků stavebního procesu, budou pohledy a hodnocení nové právní úpravy přirozeně rozdílné. Je otázkou dalších rozborů a zejména aplikace nového stavebního zákona,

jak se podařilo naplnit všechny cíle věcného záměru a upravit vyváženým způsobem procesní postavení a rovněž ochranu práv jednotlivých účastníků výstavby.

 

Nový stavební zákon vychází při společné úpravě územního plánování a stavebního řádu z principu,

že těžiště uplatňování veřejných zájmů je zakotveno v rámci nástrojů územního plánování, které řeší komplexně a kontinuálně uspořádání území včetně koordinace veřejných a soukromých záměrů,

a to zejména výstavby. V návaznosti na to dochází k významné liberalizaci povolování staveb na úseku stavebního řádu včetně umožnění povolování staveb privátními subjekty.

Zásadní změnou přístupu ke kontrole veřejných zájmů ve výstavbě je snížení preventivní kontroly orgánů státní správy s tím, že řada činností je pouze oznamována a veřejnoprávní zásah je prováděn jen v případě porušení veřejných zájmů následně po tomto oznámení před zahájením činnosti. S touto změnou je ovšem spojen přesun odpovědnosti na jednotlivé účastníky procesu výstavby s tím, že jsou jim stanoveny povinnosti, které jsou kontrolovatelné a sankcionované. Celý tento nový systém kontroly veřejných zájmů ve výstavbě přináší podstatnou změnu nároků na přístupy a činnost stavebních úřadů včetně uplatnění jednoho ze základních principů nové právní úpravy, kterým

je využití zjednodušujících postupů s cílem vydávat zejména u jednoduchých staveb pouze jedno rozhodnutí.

Základním mottem nového stavebního zákona na úseku územního plánování je vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající na harmonizaci podmínek životního prostředí, hospodářského rozvoje a sociální soudržnosti obyvatel v území. K tomu je územní plánování vybaveno nástroji koordinace, které jsou promítnuty do jednotlivých institutů stavebního zákona. Dosahování shody na využití území je podtrženo také mechanismem řešení rozporů, který je obecně upraven

v novém správním řádu.

 

Podstatnou změnou přístupu v rozhodování o území je diferenciace procesních postupů v zastavěném a nezastavěném území a přísná ochrana nezastavěného území. Změna vymezení zastavěného území bude zásadně možná jen prostřednictvím územního plánu po komplexním zhodnocení využití dosavadních zastavitelných ploch a požadavků na nové zastavitelné plochy. Jedině v zastavěném území a ve vymezených zastavitelných plochách je možné uplatnit zjednodušující postup při umisťování a povolování staveb.

 

Průlomovou úpravu představují nové principy součinnosti s dotčenými orgány ve vazbě na nový správní řád, podle kterého mají být vydávána místo samostatných rozhodnutí závazná stanoviska nebo stanoviska pro postupy, která nejsou správní řízení. K naplnění tohoto záměru přispívá i tzv. změnový zákon (zákon č. 186/2006 Sb.), který pro potřebnou implementaci nového stavebního zákona novelizuje 51 souvisejících zákonů. Mezi novými principy součinnosti dotčených orgánů je princip kontinuity, podle kterého jsou dotčené orgány vázány svým stanoviskem vydaným v předchozích etapách a mohou je měnit pouze při změně podmínek v území nebo požadavek na vydávání koordinovaného stanoviska v případě, že týž orgán veřejné správy je příslušný podle několika zvláštních právních předpisů.

 

Úkoly územního plánování jsou soustředěny jednak na analýzu stavu území, na stanovení koncepce rozvoje a ochrany území a dále na prevenci, zejména ve vztahu k ekologickým a přírodním katastrofám, na regeneraci a revitalizaci území a také na vyhodnocování ekonomické efektivnosti vynakládání prostředků z veřejných rozpočtů při realizování změn v území. Klasickými zůstávají úkoly při stanovení urbanistických, architektonických a estetických požadavků na využívání a prostorové uspořádání území, zejména na umisťování a řešení staveb, včetně stanovení potřebné etapizace výstavby.

Předpokladem úspěšného a efektivního rozhodování o území je dostupnost garantovaných

a aktualizovaných informací o území. V rámci územně plánovacích podkladů je upraven nový nástroj – územně analytické podklady, které obsahují jak zjištění a vyhodnocení stavu a vývoje území, tak vyhodnocování udržitelného rozvoje a problémů území, které je nutno řešit územně plánovací dokumentací. K vytváření územně analytických podkladů, které budou na úrovni obcí s rozšířenou působností a na úrovni krajů, slouží řada založených povinností o poskytování informací, ukládaných orgánům veřejné správy, ale také vlastníkům dopravní a technické infrastruktury. Systém územně analytických podkladů, který bude ze zákona aktualizován každé dva roky, nabídne potřebné informace o území nejen orgánům územního plánování, ale i dalším orgánům veřejné správy, ale také investorům a veřejnosti.

 

Nový stavební zákon upravuje nový koncepční celorepublikový nástroj územního plánování, kterým

je politika územního rozvoje, jež stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových, ale rovněž

v mezinárodních souvislostech. Politika územního rozvoje je strategickým nástrojem koordinace tvorby krajských územně plánovacích dokumentů a je závazná pro územně plánovací činnost krajů i obcí. Velmi významná je zákonem stanovená aktualizace politiky územního rozvoje, která má zajišťovat kontinuální územně plánovací činnost státu. Součástí politiky územního rozvoje, stejně tak jako územně plánovací dokumentace je její vyhodnocení z hlediska vlivu na udržitelný rozvoj, včetně vyhodnocení vlivu na životní prostředí, které je prováděno postupem podle stavebního zákona.

 

V návaznosti na prověřené územně plánovací dokumentace dochází ke změně jejich obsahu, zejména při rozlišení krajské územně plánovací dokumentace (nyní zásad územního rozvoje) od územních plánů a regulačních plánů obcí s cílem důsledně respektovat oddělené působnosti těchto územních samospráv. Kraje budou proto napříště řešit pouze problémy nadmístního významu, tak aby nezasahovaly do kompetence obcí, a v případě průniku této působnosti je vždy vyžadována jejich dohoda. Obdobně je kladen důraz na přísnou diferenciaci obsahu územního plánu a regulačního plánu tak, aby územní plán se soustředil na základní urbanistickou koncepci, koncepci veřejné infrastruktury a určování funkčního vymezení ploch.

 

Nové je poslání regulačního plánu, který se stává jedním z nástrojů územního rozhodování. Zásadní procesní změnou je aplikace opatření obecné povahy při vydávání územně plánovací dokumentace, které je novou formou správní činnosti podle nového správního řádu a respektuje zvláštnosti postupu při pořizování a projednávání územně plánovací dokumentace. Umožňuje rozhodovat o námitkách dotčených osob a umožňuje přezkum zákonnosti včetně soudního přezkumu vydané územně plánovací dokumentace.

 

V návaznosti na v pravdě revoluční liberalizaci povolování staveb na úseku stavebního řádu nový stavební zákon upravuje podle složitosti a významu stavby a podmínek konkrétního území šest možností územního rozhodování s tím, že současně stanoví případy, kdy se vydání územního rozhodnutí nevyžaduje nebo nevydává. Kromě již zmíněného regulačního plánu je možné dosáhnout rozhodnutí o příslušném záměru v rámci úplného územního řízení, zjednodušeného územního řízení, územního souhlasu nebo na základě stanovených podmínek v územně plánovací informaci a také

za použití veřejnoprávní smlouvy.

 

K tomu, aby žadatel měl snadnou orientaci v požadovaných postupech, slouží právě územně plánovací informace jako nový nástroj územního plánování zaměřený nejen na poskytování informací o věcných podmínkách využívání území, ale zejména na stanovení procesních postupů. Složitost nebo zjednodušení postupu při vydávání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu vychází zejména

ze stanovení okruhu staveb, u kterých to zákon připouští, ale současně z požadavku na umístění staveb v zastavitelné ploše nebo v zastavěném území a z vlivu stavby na životní prostředí.

 

Územní souhlas je orientován na případy bezkonfliktních staveb, se kterými souhlasí jak mezující vlastníci sousedních pozemků a staveb, tak bez stanovení podmínek dotčené orgány. Zjednodušené územní řízení je v podstatě vydání územního rozhodnutí bez předchozího řízení s tím, že stanoví podle požadavků dotčených orgánů ve výroku podmínky, přičemž návrh tohoto výroku musí být

po stanovenou dobu zveřejněn, a pokud nikdo nepodá ve lhůtě námitky, nabývá územní rozhodnutí právní moci. V opačném případě se vede standardní územní řízení.

 

Maximálního zjednodušení lze dosáhnout u vymezených ohlašovaných jednoduchých staveb,

(§ 104 odst. 1 zákona), které jsou v souladu s obecnými požadavky na výstavbu, jsou umisťovány

v zastavěném území nebo na zastavitelné ploše, poměry v území se jimi podstatně nemění, nevyžadují nové nároky na dopravní a technickou infrastrukturu a u kterých v územně plánovací informaci stavební úřad stanoví, že k jejich provedení postačí ohlášení bez předchozího územního řízení nebo územního souhlasu (souhlas všech účastníků). Zcela novým prvkem je využití veřejnoprávní smlouvy podle nového správního řádu, která po splnění zákonných podmínek může nahradit územní rozhodnutí.

 

Platná právní úprava umožňuje slučovat územní a stavební řízení u vymezeného okruhu případů

(§ 32 odst. 3 platného stavebního zákona), zejména u jednoduchých staveb, kdežto nový stavební zákon jde dál a umožňuje spojit územní a stavební řízení prakticky u všech druhů staveb, jsou-li podmínky v území jednoznačné, zejména je-li pro území schválen územní plán nebo regulační plán

(§ 78 odst. 1 nového stavebního zákona). Z procesního hlediska se v souladu s dosavadní praxí uplatní vždy náročnější pravidla ochraňující práva a právem chráněné zájmy účastníků. Přesto tato možnost „jednoho rozhodnutí“ představuje významný prvek zjednodušení rozhodování v území.

 

Nová úprava územního řízení je založena na zveřejnění tohoto řízení včetně využití doručování všech úkonů veřejnou vyhláškou tam, kde je pro území schválen územní plán. V území bez schváleného územního plánu je nezbytné doručovat oznámení o zahájení řízení a příslušná rozhodnutí individuálně a platí pro ně obecná úprava správního řádu. S tím souvisí i nové vymezení okruhu účastníků řízení. Procesní postupy v územním řízení využívají dosavadních pozitivních zkušeností, např. s koncentrační zásadou, je však stanoveno povinné ústní jednání a nově upraveny povinnosti žadatele k informování o svém záměru na místě stavby nebo jiném veřejně příslušném místě stanoveném stavebním úřadem.

 

Zvláštním způsobem jsou upraveny formální požadavky na stanoviska, námitky a připomínky uplatňované v územním řízení, včetně nového způsobu řešení tzv. občanskoprávních námitek,

při kterém je větší díl pravomocí svěřen stavebním úřadům. Zcela novým prvkem je úprava možného spojení územního řízení s posuzováním vlivu na životní prostředí v zákonem stanovených případech

a nové prvky obsahuje i požadavek na výrok územního rozhodnutí, jeho platnost a možnosti změny nebo zrušení územního rozhodnutí.

 

V souvislosti s vymezováním veřejně prospěšných staveb nebo veřejně prospěšných opatření je v části územního plánování upraven nový institut zákonného předkupního práva obcí a krajů a také státu. Toto předkupní právo je vyváženo možností vlastníka pozemku nabídnout pozemek určený územním plánem nebo regulačním plánem pro uvedené účely ke koupi s tím, že v případě marného uplynutí lhůt předkupní právo zanikne. Zcela novým institutem v rámci územního plánování je rovněž náhrada

za změnu v území, a to ať už v důsledku omezení vlastnických práv z titulu stavební uzávěry nebo zrušení územního plánu nebo regulačního plánu popř. územního rozhodnutí. Je třeba dodat, že toto ustanovení bude vázáno teprve na opatření podle nového stavebního zákona a nabude účinnosti teprve 1. 1. 2012.

 

Na úseku stavebního řádu se zásadním způsobem rozšiřuje okruh staveb, které nebudou vyžadovat stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu (§ 103). Nově je upraven institut ohlášení, a to nejen z hlediska věcného vymezení okruhu „jednoduchých staveb“, k jejichž provedení postačuje, ale rovněž z hlediska postupu stavebníka i stavebního úřadu. S trochou nadsázky a při určitém zjednodušení lze říci, že doposud byly ohlašovány stavební záměry v rozsahu drobných staveb (§ 139b odst. 7, 8 a 9 platného stavebního zákona), kdežto v budoucnu budou ohlašovány jednoduché stavby v rozsahu podle § 104 odst. 2 nového stavebního zákona (např. stavby pro bydlení a rekreaci do 150 m² zastavěné plochy s jedním podzemním podlažím do hloubky 3 m a nejvýše dvěma nadzemními podlažími).

Postup při povolování a ohlašování staveb vychází z předpokladu, že o podstatných otázkách umístění stavby a jejího vlivu v území bylo již rozhodnuto a v rámci stavebního ohlášení jsou posuzovány stavebně technické otázky provedení stavby. V důsledku toho postačuje na základě ohlášení stavebníka souhlas stavebního úřadu, který může být i konkludentní a stavebník může stavbu realizovat. Pokud stavba nebude splňovat zákonem stanovené podmínky, pak stavební úřad rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, provedení stavby zakáže. Stavební řízení je omezeno právě na určení stavebně technických podmínek pro provedení stavby a s tím souvisí i právní úprava posuzování námitek účastníků řízení, o kterých již bylo rozhodnuto nebo mohly být uplatněny

v územním řízení, k nimž se ve stavebním řízení nepřihlíží.

 

Koncepční novinkou je možnost použití zkráceného stavebního řízení s využitím služeb autorizovaného inspektora (§ 117 nového stavebního zákona), která představuje částečnou privatizaci stavebního řízení. Uzavře-li stavebník s autorizovaným inspektorem smlouvu o provedení kontroly projektové dokumentace stavby, může tuto stavbu provádět pouze na základě oznámení stavebnímu úřadu

s připojenou projektovou dokumentací a certifikátem vydaným autorizovaným inspektorem, který ověřil, že projektová dokumentace a potřebné doklady splňují požadavky podle stavebního zákona

a stavba může být provedena. Zákon upravuje i případy konfliktů a podání námitek při projednávání stavby ve zkráceném stavebním řízení s různou možností dalšího postupu včetně rozhodnutí stavebního úřadu o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení.

Zjednodušení postupu se rovněž předpokládá u provádění drobných změn staveb před jejich dokončením, které se nedotýkají práv účastníků stavebního řízení a které mohou být schvalovány stavebním úřadem nebo autorizovaným inspektorem v průběhu kontrolních prohlídek stavby

(§ 118 odst. 3 nového stavebního zákona).

 

Převratným krokem je bezesporu privatizace stavebního řízení zavedením institutu autorizovaného inspektora, jehož význam a dopady lze v současné době jen obtížně docenit. Nicméně již teď lze předpokládat, že zejména v oblasti staveb podnikatelů bude představovat zásadní přelom

v dosavadní praxi.

 

Změnu přístupu při kontrole veřejných zájmů ve výstavbě představuje nová právní úprava užívání dokončených staveb, která je výrazně zjednodušena s tím, že stavebník má právo užívat stavbu

v návaznosti na její dokončení na základě oznámení stavebnímu úřadu předloženého spolu

s dokumentací skutečného provedení stavby 30 dnů před započetím užívání stavby, pokud to stavební úřad v této lhůtě nezakáže z důvodu ohrožení privilegovaných veřejných zájmů (§ 120 nového stavebního zákona). Kolaudační souhlas vydávaný stavebním úřadem na žádost stavebníka bude vyžadován u staveb, jejichž vlastnosti nemohou budoucí uživatelé ovlivnit, např. nemocnice, školy, nájemní bytové domy, stavby pro obchod a průmysl, stavby pro shromažďování většího počtu osob apod., a dále u staveb, u nichž bylo stanoveno provedení zkušebního provozu.

Omezení preventivní kontroly veřejných zájmů ve výstavbě je vyváženo nejen shora uvedenými povinnostmi účastníků stavebního procesu (§ 153 nového stavebního zákona), ale rovněž novou koncepcí kontroly staveb v rámci úpravy stavebního dozoru a zvláštních pravomocí stavebního úřadu. Hlavní důraz je kladen na zvýšení kontroly nad prováděním a užíváním staveb formou kontrolních prohlídek, které znamenají přechod od dosavadního nefungujícího stavebního dohledu

k systematickým kontrolám staveb podle stanoveného plánu.

 

Možné alternativy rozhodování o území směřují k přizpůsobení formy rozhodování charakteru jednotlivých záměrů např. podle jednoduchosti nebo složitosti staveb a jejich vlivů v území na jedné straně a povahy území, ve kterých se umísťují. K tomu přistupuje vždy možnost konfliktu zájmů nebo předpoklad souhlasného projednání ať již s dotčenými orgány nebo s potencionálními účastníky územního řízení. Tradiční územní řízení vedené v plném rozsahu by se tak mělo stát jevištěm pouze konfliktních případů, zatímco bezproblémové záměry zejména u jednoduchých staveb by měly být posouzeny zjednodušenými postupy. Je pochopitelně otázkou, na kolik jsou vytvořeny dostatečné pojistky k uplatnění veřejné kontroly navrhovaných záměrů a k s tím spojenému převodu zjednodušených postupů do územního řízení, ve kterém je možno vydat rozhodnutí, které je následně přezkoumatelné. V tomto směru představuje maximální zjednodušení „územního rozhodování“ formou vydané územně plánovací informace (§ 104 odst. 1 nového stavebního zákona) podnět k přípravě jednotného výkladu.

 

Z nenaplněných cílů nového stavebního zákona je třeba uvést zejména nedotažené změny v právní úpravě účasti veřejnosti v řízení podle stavebního zákona, kdy nakročení novým směrem představuje úprava institutu zástupce veřejnosti při projednávání územně plánovací dokumentace (§ 23 nového stavebního zákona), zatímco související změny spojené s účastí občanských sdružení ve správních řízeních nebyly přijaty. Z tohoto hlediska je potom třeba vidět i ustanovení směřující k posílení účasti veřejnosti, která na druhou stranu zůstala v textu stavebního zákona. Nicméně platná právní úprava jde v některých směrech nad rámec standardních požadavků Aarhuské úmluvy (o přístupu k informacím o životním prostředí, účasti veřejnosti na rozhodování a o přístupu k právní ochraně). Na poloviční cestě zůstaly rovněž záměry spojit postupy v územním řízení a při posuzování záměrů z hlediska jejich vlivu na životní prostředí. Tato otázka bude i nadále představovat spor o koncepci implementace příslušných směrnic Evropské komise a změnu zažité praxe v České republice.Je nezbytné rovněž upozornit na to, že v důsledku zásahů do původní koncepce s cílem dalších „zjednodušení“ je nový stavební zákon v řadě ustanovení neprovázaný až nesrozumitelný a nevyvážený.

 

Samostatnou otázkou pro další aplikaci je úprava vztahu nového stavebního zákona a nového správního řádu. Komplex nových právních úprav by s sebou neměl přinášet zvýšené nároky na všechny uživatele, ale zejména stavební úřady. Bude záležet hodně na metodické činnosti Ministerstva pro místní rozvoj a krajských úřadů, jak se jim podaří vysvětlit základní motivy nového stavebního zákona a na základě analýzy jeho uplatňování pak reagovat případnými novelizacemi.

 

Přijetí nového stavebního zákona představuje uzavření jedné dlouhé a složité etapy na úseku územního plánování a stavebního řádu a současně začátek nové, možná ještě složitější etapy jeho aplikace.

JAN MAREČEK